“膨胀”的数字资产市场引全球监管关注

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【中国金融案例中心 编译：胡盼、谢彬彬】

刚刚过去的2021年，全球数字资产市场发展迅猛，虚拟货币表现尤为出色。 但受制于监管部门的技术水平、加密资产交易的保密性等因素，行业在发展过程中产生了大量的违法犯罪活动。 美国相关监管机构和部门在过去一年也加大了对该行业的关注，并采取了一定的应对措施。 今年年初，全球律师事务所Latham & Watkins对2021年美国数字资产市场的主要监管趋势进行了总结和回顾，以预测今年行业的监管方向。

“膨胀”的数字资产市场引全球监管关注

2021年数字资产市场有很多里程碑事件：

其中，虚拟货币在过去一年巩固了市场主流地位，充分吸引了政府、金融机构和风险投资的关注。 但是，不同国家在这一领域的态度和措施各不相同。 例如，中国禁止比特币开采； 美国证券交易委员会（SEC）批准美国比特币期货ETF； 法定货币等

截至目前，数字资产行业在发展过程中出现了明显的成长阵痛。 虚拟货币数据平台 Chainalysis 估计，约有 140 亿美元的加密交易与犯罪活动有关，其中 78 亿美元被盗。 作为回应，监管机构和执法部门更加关注数字资产在犯罪活动和勒索软件攻击中的使用。

美国国会和联邦层面的担忧增加

美国国会提到了一项关于数字资产的法案。 2021 年 7 月 28 日，Don Beyer 提出了《数字资产市场结构和投资者保护法》，这可能是迄今为止国会最有希望成为正式立法的提案。 该法案试图解决数字资产领域存在的一些模糊法律问题，并更好地确定其在现有金融监管体系中的地位。 拜尔说，目前数字资产的法律环境“对投资者和消费者来说是模糊和危险的”。 从广义上讲，该法案旨在解决与数字资产消费者保护、贸易报告和透明度以及反洗钱/了解你的客户 (AML/KYC) 程序相关的缺失或模棱两可的问题。 同时，该法案还寻求解决广泛的实际问题，例如定义行业术语、对加密资产进行分类、建立交易报告以及消费者保护和咨询标准。

此外，银行业监管机构也加快了监管步伐。 2021年初，美国联邦银行机构表示，他们正在进行“监管冲刺”，以掌握数字资产市场的现状。 11月，美联储理事会、FDIC和货币监理署发表联合声明，总结“冲刺”期间开展的工作。 根据声明，联邦银行机构“计划在 2022 年全年更清楚地说明银行机构进行的某些与加密行业相关的活动是否合法。” 对加密资产相关法律法规的期望更加明确。

SEC或加强数字资产监管

2021年初，美国现任总统拜登提名加里·金斯勒为SEC主席，金斯勒于同年4月宣誓就职。 鉴于他曾担任商品期货交易委员会（CFTC）主席和麻省理工学院数字货币和区块链课程教授，许多市场人士认为他的任命将有利于数字资产行业的发展. Gensler还表示，他认为数字资产行业完全属于SEC的权限范围，SEC将酌情对其采取监管和执法措施。 2021年8月3日，Gensler在关于数字资产行业的演讲中明确表示“我们在加密领域没有足够的投资者保护”，SEC将在行业监管中发挥更积极的作用。 此外，他表示希望国会扩大 SEC 的职权范围，为他反复描述的加密资产行业的“狂野西部”带来法律和秩序。

除了董事长声明外，2021年2月26日，SEC审查部还发布了风险提示，体现了该部门对数字资产领域的持续关注。 该警报根据过去的检查强调了数字资产投资顾问、经纪自营商和其他实体的六个主要风险领域，包括投资组合管理、记录保存、托管问题、投资者披露、客户投资组合定价和适当的注册要求，并确定了六个领域经纪自营商面临的监管和合规风险，包括资金的保管和运作、注册要求、反洗钱、发行、利益冲突的披露，以及外部业务活动的程序和控制。

CFTC继续审查加密领域的非法行为

2021 年 8 月 23 日，美国商品期货交易委员会 (CFTC) 委员 Dawn D. Stump 发表声明，明确 CFTC 目前在数字资产方面的角色和权力。 声明指出，CFTC 仅对某些商品交易具有全面的监管权力，包括数字资产商品——即商品期货、期权和掉期，以及商品的某些零售杠杆交易； 市场没有所有的权力，只有对欺诈和操纵的监管。 这进一步为市场参与者阐明了数字资产行业的一些监管原则。

CFTC 在 2021 年对数字资产采取了多项重大执法行动。2021 年 9 月 28 日，CFTC 与知名虚拟货币交易所 Bitfinex 达成和解。 Bitfinex 因涉嫌“为不合格参与者提供和执行场外数字资产非法保证金零售交易”而被罚款 1500 万美元。 2021年10月15日，知名稳定币发行人Tether就支持该稳定币的储备资产作出不实或误导性陈述和遗漏。 CFTC对其进行了处罚，Tether为此支付了4100万美元。 该活动标志着 CFTC 首次将“商品”的定义扩展到包括稳定币，并展示了 CFTC 执法机构在现货商品市场的新应用。 此外，2021 年 12 月，CFTC 新主席 Rostin Behnam 上任。 他表示，将把加密资产行业视为优先事项美国比特币合法的标志，并呼吁参议院扩大CFTC在数字资产领域的监管权限。 加大打击密码领域违法犯罪活动力度。

司法部加强打击使用虚拟货币的犯罪活动

美国司法部 (DOJ) 于 2020 年 10 月颁布了虚拟货币执法框架，强调了虚拟货币的使用和基础设施的滥用带来的新威胁和执法挑战，并由其网络数字工作组发布。第一份报告强调需要解决在网络犯罪中使用虚拟货币所构成的威胁。 在此基础上，2021 年 10 月 6 日，美国司法部宣布成立国家加密货币执法小组（NCET），旨在领导国家执法工作，“打击将虚拟货币用作非法工具”。 美国司法部将虚拟货币确定为“勒索软件支付的主要需求机制”和暗网犯罪活动中“价值交换的首选工具”。 具体而言，NCET 能够针对在数字资产领域经营的个人和实体滥用虚拟货币发起调查和诉讼。

监管热点：NFT迎来发展热潮，美国CBDC落地缓慢

不可替代代币（Non-Fungible Tokens，简称NFT）在2017-2018年的加密热潮中首次进入大众视野，并将在2021年迎来巨大发展，交易规模近250亿美元，成为数字资产行业最受关注的产品。 从法律角度看，NFT是否属于证券、其对应的知识产权、合约条款等问题，仍需多方研究讨论。

另一方面，世界各国正在讨论和研究的另一种形式的数字资产——中央银行数字货币（CBDC）美国比特币合法的标志，在美国的研发进展相对缓慢。 2021 年 2 月 24 日，美联储工作人员发布了一份关于“确定公众日常使用 CBDC 的先决条件”的报告，其中包括明确的政策目标、广泛的利益相关者支持、强大的法律框架、强大的技术和市场准备。 2021 年 9 月，美联储主席杰罗姆·鲍威尔承诺将“很快”发布一份报告，研究 CBDC 的成本和收益。 最终于 2022 年 1 月 20 日发布的题为“货币和支付：数字转型时代的美元”的报告阐述了美联储正在考虑的各种因素，并就拟议的政策要点和问题征求公众意见。 目前，全球至少有16个国家在开发CBDC，14个国家在试行CBDC，9个国家推出了功能性CBDC。 相比之下，美国在CBDC研发领域还处于探索阶段。

报告机构：Latham & Watkins 是一家世界知名的提供法律咨询服务的律师事务所。 1934年成立于美国洛杉矶。公司业务涉及反垄断、合资和战略联盟、娱乐和媒体行业、基金和并购工具、金融、酒店、度假村和博彩行业，以及债务重组、薪酬管理、争议解决、免税咨询等。目前，公司在波士顿、芝加哥、法兰克福、香港、伦敦、莫斯科、纽约等地均设有办事处。

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